划清界限？日本海上自卫队将独立于美国的“护航联盟”

据日媒报道，日本政府计划2020年1月向中东海域派遣海上自卫队，执行情报搜集和海域安全保障任务。日本共同社称，日本海上自卫队任务将独立于美国所谓“护航联盟”。

日本在参加“护航联盟”问题上进退维谷，最后既向中东派遣海上自卫队，又与美国主导的“护航联盟”划清界限，也是多方权衡、平衡的结果。

两难

为进一步强化对伊朗施压，美国今年7月开始呼吁建立保护霍尔木兹海峡通航安全的“护航联盟”。7月9日美军参联会主席邓福德宣布这一消息后，美国国务卿蓬佩奥立即展开游说公关，呼吁盟友参与安全合作。美国政府先后在华盛顿、佛罗里达和巴林召开了三次闭门会议，向60余国代表解释说明其海洋安全构想的运行机制及细节。

不过，除了少数与伊朗敌对的中东国家，包括北约成员和日本在内的盟国对美方的提议应者寥寥。欧洲多国担忧，域外势力介入海湾局势无助于航行安全，反而可能加剧地区紧张。

日本对参加以美国为核心的“护航联盟”持谨慎态度，即便6月13日一艘日本油轮在阿曼湾附近遇袭后，日本也并未响应美国对伊朗的指责，反而表示希望美方提供更加充分的证据。为此，7月下旬，美国国家安全顾问博尔顿在访日时“软硬兼施”，敦促日本加入“护航联盟”，向霍尔木兹海峡派遣海上自卫队。

随着美国倡议并主导的霍尔木兹海峡“护航联盟”将于明年1月下旬正式展开活动，特别是英国、丹麦和意大利等国决定自行向霍尔木兹海峡派兵保卫本国船舶后，日本政府不得不加快派遣海上自卫队的步伐。在执政的日本自民党批准向中东派遣海上自卫队的内阁会议决定草案后，12月11日公明党也批准了日本政府提交的该草案，这意味着决定很快会在内阁会议上正式通过。

根据决定草案，日本内阁会议以《防卫省设置法》中的“调查研究”为法律依据，于今年12月起至2020年12月向中东地区派遣海上自卫队队员约250人，还有可搭载直升机的1艘护卫舰，以及在亚丁湾、索马里参与海盗打击活动的1架P-3C巡逻机。考虑到伊朗方面的因素，此次日本计划派遣的护卫舰和P-3C巡逻机的活动区域，不包括伊朗附近的霍尔木兹海峡和波斯湾，行动海域限定在阿曼湾、阿拉伯海北部和曼德海峡东侧的公海。在发生不测事态时，巡逻机可依据《海盗应对法》等法律下达允许使用武器的海上警备行动令。

值得注意的是，此次日本政府向中东地区派遣海上自卫队的计划概要明确提出，在包括日本船只等遭到袭击时，日方将发布海上警备行动命令，海上自卫队可以使用武器保护的对象限于跟日本有关的船只。这里的“日本船只”除了日本籍船只，载有日本国民或重要日本货物的外籍船只也都被列为保护对象。

所谓的“海上警备行动”，是参照2009年3月以来日本海上自卫队在亚丁湾、索马里海域护航时，采用下达海上警备行动命令的方式使用武器武力应对海盗。也就是说，此次日本海上自卫队在中东相关海域执行任务时，其可能使用武器武力保护的对象涵盖“日本籍船只、日本公民乘坐的外籍船只、日本船舶航运业者运营的外籍船只、运送对于日本经济活动非常重要货物的外籍船只等”。

据日本政府相关人士称，预计护卫舰从出发到抵达活动海域需要3周。日本防卫大臣河野太郎表示，在内阁最终确定具体方案后将开始着手派遣准备工作，海上自卫队最快明年1月将前往中东海域执行任务。如果任务地区局势发生明显变化，日本政府将召开国家安全保障会议，研究应对之策。

考量

不难看出，日本在参加“护航联盟”问题上处于两难境地。如果日本继续观望而不采取实质性举动，将令美国失望进而损害日美同盟关系，很可能会在明年的驻日美军费用分担等问题上面临更大压力。但如果应诺加入美国领导的“护航联盟”，将会刺激伊朗，对日伊关系造成严重损害，进而影响两国长期的石油贸易。

伊朗政府已明确表示，“如果日本加入该联盟，将无法视为友好行动。”可见，日本不参与“护航联盟”已是伊朗能够接受的底线。另外，日本如果响应美国派兵加盟，必将引发国内外舆论对自卫队职能的负面评价，也会影响自卫队“合宪化”的进程。

在这种形势下，虽然日本以搜集情报为名向中东派出了海上自卫队，但并没有参加以美国为主导的“护航联盟”，海上自卫队舰机也不会靠近伊朗附近的霍尔木兹海峡，而是在阿曼湾、阿拉伯海北部和曼德海峡东侧的公海执行信息搜集、保护航船等任务。这在一定程度上既回应了美国的要求，又保持了日本的独立性，并取得了伊朗方面的“理解”。

近年来，日本越来越重视中东事务。此次计划派遣海上自卫队到中东地区执行情报搜集和海域安全保障任务，是基于政治、经济和军事等因素的多重考量，根本目的是维护和拓展自身的战略利益。

日本的能源消费结构中油气占比为65%，其原油和天然气进口量的80%来自中东地区。2018年，日本与中东的双边贸易额为1160亿美元。可以说，中东局势的稳定关乎日本能源生命线的安危。此外，日本一直希望在中东事务中发挥更大的作用，通过兜售积极和平主义理念参与政治调停，派出自卫队打击海盗等提供公共安全产品，以提升日本在中东事务中的政治影响力。

不论是国内法还是国际法，对于日本向海外派兵都有极为严格的约束条件。近年来日本不断强化军事能力，谋求所谓“军事正常化”，实际早已突破了法律上的诸多限制。虽然日本声称，此次向中东海域派遣海上自卫队是以保护日本相关船只安全的情报收集为目的，但明眼人不难看出，中东已成为自卫队走向全球的“舞台”和试金石，而打击海盗、维护航道安全、维和显然是最合适不过的借口。

存在

从战略层面看，日本虽然在中东深耕多年，但并未根本改变其在中东地区“边缘人”的角色。由于日本并非中东地缘政治的“主要玩家”，实力不能与美国或其他中东地区大国相比，向中东派遣海上自卫队对海湾地区目前的局势影响有限，更多的是显示存在感。

日本还计划向位于巴林的美国海军第五舰队司令部派出高阶自卫官作为联络自卫官，争取和美军实现情报共享，也表明日本在中东地区的独立行动实际上难以与美国脱钩。受日本决定的影响，韩国政府12月12日举行国家安全保障会议，决定应美国的邀请于明年年初向霍尔木兹海峡派兵。

从技术操作层面来看，日本向霍尔木兹海峡派遣自卫队缺乏足够的法理依据，因而极大限制了自卫队的行动自由，也降低了其影响力的发挥。由于行使集体自卫权的选项已被排除，日本派出自卫队属于《自卫队法》规定的“遂行海上警备行动”的情况，因此自卫队可使用的武器标准与警察力量无异。

日本船舶公司的子公司遍布海外，向日本运送货物的外籍船只总数高达2400余艘。按照法律规定，日本政府出动的舰机只能为210余艘本国籍船只保驾护航，无法为保护隶属他国的油轮使用武力。此次派出的1艘护卫舰和1架巡逻机，到底能够发挥多大作用，尚存疑问。

日本政府向海外派兵的法律依据，主要是2015年3月通过的《联合国维和行动合作法》和《国际和平支援法案》。今年4月上旬，日本政府依据《联合国维和行动合作法》向位于西奈半岛南部沙姆沙伊赫的“多国部队观察员团”派遣了两名陆上自卫队联络官。这是日本新安保法案实施后，首次向海外派遣自卫队人员。

真正值得关注的是《国际和平支援法案》，根据该法案，日本可随时根据需要向海外派兵并向其他国家军队提供支援。在当前的法律框架内，日本政府采取了有限度地向霍尔木兹海峡毗邻海域派遣舰机的方案。如果下一步中东地区爆发危机，在联合国通过决议呼吁各国派遣军事力量前往相关地区开展维和行动的背景下，日本可能依据《国际和平支援法案》名正言顺地出兵支援。不过，目前从现实条件以及发展动向看，尚未发现日本政府有进一步采取措施的“端倪”。

慕小明